特色小镇如何高质量发展？-k8凯发天生赢家一触即发人生

特色小镇建设工作于2014年率先从浙江启动，随后逐步扩展至全国，目前全国有20多个省份都已开展。6年多来，特色小镇建设既经历了在浙江的蓬勃发展时期，也经历了各地过热走偏时期，还经历了纠偏纠错的低潮期。近日国务院转发了国家发展改革委《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》（以下简称《意见》），这是迄今为止关于特色小镇工作最高层级的文件，也是全面阐释特色小镇创建顶层设计的文件。当前，中国发展正处于一个承上启下的重要历史关口，国内外经济环境与过去有很大不同。《意见》的出台，意味着特色小镇建设已经站在了新的发展起点上。

特色小镇建设的回顾

自2014年以来，特色小镇建设大体经历了三个阶段。

第一阶段：2014—2015年，蓬勃发展期。2008年美欧经济危机以后，我国经济社会开始面临较大的转型压力。作为全国经济发展领头兵的浙江率先感受到了这种变化，需要寻找一种促进浙江产业、空间双升级的新型发展平台。2014年，浙江省出现了梦想小镇、云栖小镇这样“园区与社区融合、园区与景区融合、适合初创企业”、“产、城、人、文”四位一体的新型空间载体。可以说，特色小镇的出现一定程度上是开发区发展模式在经济社会发展达到一定高度之后的转型升华。

梦想小镇、云栖小镇的发展模式得到了浙江省委和省政府的高度关注，开始着力在浙江省内推行。2015年12月，习近平总书记在中财办编写的《浙江特色小镇调研报告》上对特色小镇工作做出重要批示，强调特色小镇建设对经济转型升级、新型城镇化建设都具有重要意义。

第二阶段：2016—2017年，过热走偏期。2016年7月，住房城乡建设部等三部委联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》（建村〔2016〕147号），明确提出到2020年，我国将培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。此后，特色小镇的推广培育工作在全国正式展开。在短短的两年时间内，特色小镇在全国已遍地开花。从国家层面看，2016年10月、2017年8月，住房城乡建设部分两批将500多个行政建制镇命名为“全国特色小镇”；2017年8月，体育总局印发公布了96个全国运动休闲特色小镇；2018年8月，林业草原局公布了50个国家森林小镇。从地方层面看，20个省份公布了996个省级特色小镇，还有一些市县区级政府创建的特色小镇和政府创建名单外市场主体自行命名的特色小镇；除此之外，一些省份的住建部门将不少行政建制镇命名为“特色小镇”，体育部门、农业部门、文旅部门也分别命名了若干体育小镇、农业小镇、旅游小镇，等等。据相关数据显示，当时国内相关项目达到上万个，但质量参差不齐，乱象丛生，表现出过热的迹象。

第三阶段：2018年至今，规范纠偏期。2017年12月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等四部委联合发布了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，要求各方面对照要求开展规范纠偏。通过在全国范围内拉网式排查，正本清源地将403个国家特色小镇更名为“全国特色小城镇”，推动各地区淘汰整改了385个“问题小镇”，包括行政建制镇、虚假小镇、虚拟小镇等。2018年8月，国家发改委出台了《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，从正反两方面正式建立了规范纠偏机制、典型引路机制。2019年4月， “第一轮全国特色小镇典型经验”在全国特色小镇现场会上进行推广。2020年7月，国家发改委办公厅印发《关于公布特色小镇经验和警示案例的通知》，其中推广了“第二轮特色小镇典型经验”，也公布了一批有警示效应的案例。

特色小镇建设中存在的问题及原因

总体上来看，特色小镇建设取得了一定成效、积累了一些经验，涌现出了一批产业特色鲜明、要素集聚、宜业宜居、富有活力的现象级特色小镇。但也应认识到特色小镇是新生事物，对其认识需要一个过程，因而出现了一些发展中的问题，也走了一些弯路，主要表现在以下几个方面：

第一，一些小镇建设方向与特色小镇本质内涵不相符。在政策推行的过程中，出现了理解不清、定位不准、急于求成、盲目发展以及市场化不足等问题，导致小镇建设数量多但总体质量不高，引发了对特色小镇认识混乱和负面舆论。第二，一些小镇建设同质化现象比较严重。“千镇一面”的问题不同程度存在，中西部地区更加明显。一些地区在缺乏制造业比较优势的情况下，过多地谋划农业、康养、文旅等特色小镇，对产业论证不到位，主导产业特色不鲜明、层次低，缺少主导领军企业，缺乏形成集群集聚发展效应的潜力。第三，很多小镇功能单一、融合不充分问题比较突出。特色小镇是生产生活生态空间相融合的创新创业平台，但在具体推进过程中，仍存在功能分散、缺失、整合不足等现象。一些小镇缺乏牵动性强的特色产业项目以及有持续影响力的创新型商业模式，还有一些小镇对文化传承与创新、社区功能和创新创业等功能重视不够。第四，很多小镇建设过程中企业主导作用还不强。有些地方（尤其是落后地区）特色小镇吸引不到有实力的龙头企业入驻。一些特色小镇由政府平台公司作为运营主体，间接增加了地方政府的债务风险。

这些问题的产生主要有三个方面原因：首先是缺乏统一规划和政策引导，不同部门从各自工作角度展开了类似特色小镇的工作，但由于各部门认识不统一，政策也未能形成合力；其次，一些地区建设急于求成、拔苗助长，在没有科学论证和充分选择的情况下上项目，未能根据本地产业基础和发展阶段建设适合自己的特色小镇；再次，在纠偏纠错的过程中，也一定程度存在着手段“一手硬、一手软”问题，硬的是规范纠偏，对虚假小镇形成了高压态势，警示作用比较明显；软的是激励引导，典型指路还处于起步阶段，经验总结还不够充分，一定程度缺乏起激励作用的支持性政策。

推动特色小镇健康发展的思考

抓住特色小镇本质内涵。特色小镇出现的问题都直接或间接与对特色小镇的本质内涵的理解有关系。只有明确了小镇的本质内涵，制定的政策才具有科学性和可行性，才能顺应其自然发展规律去引导和培育特色小镇。《意见》提出，特色小镇是现代经济发展到一定阶段的产物，是规划面积一般为几平方公里的微型产业集聚区，既非行政建制镇、也非传统产业园区，具有细分高端的鲜明产业特色、产城人文融合的多元功能特征、集约高效的特点，在推动经济转型升级和新型城镇化建设中具有重要作用。

从学理上看，特色小镇这一概念的落脚点是“镇”，既然是镇则应被划分到城市类的空间实体中，或者说是某种城市区域的雏形，只是其规模比城市小、功能还处于培育过程中。初期，特色小镇可能主要呈现出园区的特征，但随着人口集聚、生态改善以及其他公共服务功能的叠加，特色小镇会逐渐蜕变为一个具备城市功能的空间载体。从现有特色小镇定义看，尽管没有明确提出这一理念，但其功能定位、特征已经暗含了其具有城市功能的含义。除了理论的归宿，特色小镇也被赋予了一定的政策意义。从《意见》的概念看出，特色小镇建设是为了解决产业转型升级和推进新型城镇化两个目的。为了实现这两个目的，特色小镇首先要具有特色的产业，其次需要融合各类高端要素。

结合上述分析，特色小镇的本质内涵可以概括为：具有明确且独特产业和文化定位，拥有良好生活和生态环境，具备完整城市功能的最基本的空间单元。在特色小镇的诸多特征中，多种功能融合是特色小镇的核心特征，是其区别于产业园区、经济开发区、田园综合区、孵化器、建制镇、小城镇等其他经济社会发展空间载体的关键。鲜明的特色和优良的环境是对特色小镇质量要求的主要体现，是其符合“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的主要体现。因此，在特色小镇的建设过程中，关键是要抓住其本质特征，尊重客观发展规律，防止急于求成而走偏走样。

《意见》是引导规范管理的关键举措。第一，实施清单管理制。清单制管理是特色小镇规范措施的核心，各省分别建立本省特色小镇清单，凡不符合特色小镇理念、突破底线红线以及有房地产化倾向的小镇统统不能纳入清单，清单外的小镇清理或更名，通过这种途径可以一方面实现统一管理避免政出多门，另一方面可以在很大程度上避免各种特色小镇发展的乱象。第二，加强激励措施。特色小镇还处于发展初期，发展面临各种要素瓶颈，另外针对特色小镇“一手软、一手硬”的问题也需要在激励机制上有所强化。为此《意见》提出了三方面的措施：一是总结提炼典型经验，发挥示范带动作用，产生以少带多的杠杆效应；二是加强资金保障力度，要将特色小镇建设纳入新型城镇化建设的资金支持体系，如建立政银企对接长效机制，支持发行地方政府专项债券等；三是在土地要素支撑方面，鼓励通过优化新增建设用地计划指标分配、加快组织农村集体经营性建设用地直接入市交易等方式，合理满足特色小镇发展的用地需求。

结语

当前正处于“十三五”收官和“十四五”起步、第一个百年目标即将完成向第二个百年目标迈进的关键历史时期，面对百年未有之大变局以及新冠疫情影响，中国迫切需要建立起以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局。特色小镇是创新创业的平台、高端要素聚集的载体，新技术新产业新业态和新模式的培育空间，因而特色小镇的做大做强有助于促进双循环新发展格局的形成。在这样的经济背景下，《意见》的出台完善了特色小镇发展的顶层设计，一定程度上满足了小镇建设中的政策需求，很多措施直击小镇建设的痛点，为特色小镇健康发展指明了方向，特别是提出了完整的健全激励约束机制和规范管理机制，这对解决特色小镇存在问题和困难具有重要意义。可以说，《意见》的出台意味着特色小镇建设站在了新起点上，随着其落地生效，特色小镇发展将走上健康理性发展的轨道。

文章来源：中国投资参考